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我國(guó)法律傳統(tǒng)具有重實(shí)體(內(nèi)容)輕程序(形式)的傾向叉寂，認(rèn)為實(shí)體才是目的丸臀，程序僅僅是保障實(shí)體的手段和工具裆装，是次要的徽捶。及至現(xiàn)代法治社會(huì)卡儒，人們已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到法律程序的重要性馅酪，程序具有獨(dú)立價(jià)值脂挥，是公民等社會(huì)主體的基本權(quán)利搔肉，行政程序在現(xiàn)代行政法中具有核心地位疹返。

在我國(guó)尚缺乏行政程序法的宏觀背景下，國(guó)家醫(yī)保局優(yōu)先制定實(shí)施醫(yī)療保障行政程序規(guī)則蓉止，抓住了醫(yī)保行政法治化工作的“牛鼻子”律跺，體現(xiàn)了對(duì)醫(yī)療保障行政法治化的高度重視。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》(以下簡(jiǎn)稱《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃》)提出溶绢，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范科學(xué)完備統(tǒng)一侦镜，執(zhí)法司法公正高效權(quán)威，權(quán)力運(yùn)行受到有效制約監(jiān)督亦弛，人民合法權(quán)益得到充分尊重保障冒晰，法治信仰普遍確立，堅(jiān)持依法治國(guó)竟块、依法執(zhí)政壶运、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家浪秘、法治政府蒋情、法治社會(huì)一體建設(shè)。

在《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)實(shí)施后耸携，國(guó)家醫(yī)保局制定的《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》(國(guó)家醫(yī)療保障局令第4號(hào)棵癣，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)辕翰、《規(guī)范醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)辦法》(醫(yī)保發(fā)〔2021〕35號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)于7月15日同時(shí)實(shí)施狈谊，主要從程序上對(duì)醫(yī)療保障行政行為進(jìn)行規(guī)范喜命，對(duì)于約束和規(guī)范醫(yī)療保障行政行為、保障公民等社會(huì)主體正當(dāng)?shù)尼t(yī)保權(quán)益河劝，推進(jìn)醫(yī)療保障領(lǐng)域法治化壁榕，具有重要意義。

醫(yī)療保障行政程序法治化是實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障法治化的保障赎瞎，也是醫(yī)療保障法治化的基本標(biāo)識(shí)

醫(yī)療保障行政程序是醫(yī)療保障行政主體(包括行政和經(jīng)辦機(jī)構(gòu))行使醫(yī)療保障行政權(quán)力時(shí)必須遵循的程序燕紊，是規(guī)范醫(yī)療保障行政權(quán)力運(yùn)行的方式、方法癣吝、時(shí)間荔寞、空間、步驟的法律規(guī)則体涡，依法行政首先就是依“程序”行政超瞧。

行政法應(yīng)當(dāng)遵循合法性與合理性原則。合法性原則要求行政職權(quán)合法即法律保留原則素牌，強(qiáng)調(diào)越權(quán)無(wú)效;還要求行政行為受法律拘束即法律優(yōu)位原則碳携，強(qiáng)調(diào)違反法律規(guī)定無(wú)效。傳統(tǒng)的合法性原則理論主要是要求行政行為實(shí)體依據(jù)的合法性墓且，很少?gòu)?qiáng)調(diào)對(duì)程序的合法性临辰。但在現(xiàn)代法治社會(huì)中，行政程序是確定行政行為是否合法有效的標(biāo)準(zhǔn)之一讲媚，司法機(jī)關(guān)在對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)亏乞，除了對(duì)行政職權(quán)、行政依法之有無(wú)以及行政證據(jù)之充分與否進(jìn)行審查裆操，特別重視對(duì)行政程序的審查怒详。一旦認(rèn)為行政行為違反了行政程序，即會(huì)認(rèn)定行政行為的不合法性踪区。我國(guó)司法機(jī)關(guān)亦秉持這一審查原則昆烁。在我國(guó)醫(yī)療保障領(lǐng)域，作為基本法的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)醫(yī)療保障行政程序未作規(guī)范;《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》作了很多程序性規(guī)范缎岗，但在對(duì)相對(duì)人利益影響重大静尼、后果非常嚴(yán)重的行政處罰方面(僅次于刑事處罰)，亦未作具體規(guī)范传泊∈竺欤《規(guī)定》與《辦法》對(duì)此予以補(bǔ)充完善，符合《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃》提出的“完善有關(guān)處罰程序”的要求眷细，對(duì)于未來(lái)研究制定醫(yī)療保障行政程序法律法規(guī)具有先行先試意義拦盹。

合理性原則主要要求行政行為符合適當(dāng)性鹃祖、必要性和比例原則，亦即《規(guī)定》第三條所要求的普舆，醫(yī)療保障行政部門實(shí)施行政處罰恬口，堅(jiān)持與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)速痹、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)葬籽，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，做到事實(shí)清楚饮茬、證據(jù)確鑿、依據(jù)正確候钟、程序合法拉狸、處罰適當(dāng)。即通常所說(shuō)的“過(guò)罰相當(dāng)”滤萝。并未只要行為人實(shí)施了醫(yī)療保障違法行為稿纺，就一定要進(jìn)行行政處罰，例如《條例》第十七條第一款規(guī)定“參保人員應(yīng)當(dāng)持本人醫(yī)療保障憑證就醫(yī)碗履、購(gòu)藥谭驮，并主動(dòng)出示接受查驗(yàn)”，不僅在“法律責(zé)任”中未規(guī)定違反者的責(zé)任勾萌，在電子醫(yī)逼腼酰卡(社保卡)仙蛉、人臉識(shí)別日益普的當(dāng)下笋敞，一概如此要求的恰當(dāng)性存疑，違反這一義務(wù)性要求的情節(jié)是輕微的荠瘪，只要沒(méi)有騙取醫(yī)焙幌铮基金，是不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰的哀墓。對(duì)醫(yī)保違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)趁餐，在堅(jiān)持必要性原則的前提下，還要嚴(yán)格遵循比例原則篮绰。醫(yī)療保障行政處罰程序的規(guī)范將會(huì)為醫(yī)療保障行政處罰行為貫徹行政合理性原則提供更具可操作性的規(guī)則依據(jù)后雷，促進(jìn)其合規(guī)化。

行政法的基本功能是規(guī)范和約束行政權(quán)力的行使阶牍，在醫(yī)療保障領(lǐng)域還涉及醫(yī)療保障公共服務(wù)的供給即行政職責(zé)的履行喷面，行政處罰程序的明晰將為醫(yī)療保障行政處罰行為套上“緊箍咒”，促使其在法律的框架下履行法定職責(zé)走孽，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定惧辈、完善醫(yī)療保障行政程序規(guī)則琳状，提升醫(yī)療保障行政行為合法化水平，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障領(lǐng)域依法行政承蠕，最終實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障法治化菜册。

醫(yī)療保障行政程序規(guī)則的明確與實(shí)施，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障行政程序法治化扳啃，是推進(jìn)醫(yī)療保障法治化的基本前提

沒(méi)有程序的法治化蓄棘，就沒(méi)有醫(yī)療保障法治化;沒(méi)有醫(yī)療保障行政程序規(guī)則的明確與創(chuàng)新，醫(yī)療保障行政程序法治化就是“鏡花水月”危婚，只是一句空話褥欺。在《行政處罰法》和《條例》的統(tǒng)領(lǐng)下，《規(guī)定》與《辦法》對(duì)醫(yī)療保障行政處罰程序作了明晰峦仲，亦不乏創(chuàng)新盔鬼。

《規(guī)定》與《辦法》規(guī)定了醫(yī)保行政處罰的基本原則和基本制度，如過(guò)罰相當(dāng)原則质瘸、處罰與教育相結(jié)合原則女饺、行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度磨爪、重大執(zhí)法決定法制審核制度儒恋、回避制度、處罰時(shí)效制度等黔漂〗刖。《辦法》還特別提出應(yīng)當(dāng)考慮“當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)”∥练拢《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的箱锐，不予行政處罰。法律劳较、行政法規(guī)另有規(guī)定的驹止，從其規(guī)定」畚希”但《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定行政處罰的種類和幅度也應(yīng)當(dāng)考慮過(guò)程程度臊恋，存在不足∧鼓恚《辦法》的規(guī)定更具合理性抖仅。《規(guī)定》與《辦法》還對(duì)醫(yī)保行政處罰案件的管轄以及管轄爭(zhēng)議的處理砖第、指定管轄撤卢、移送管轄等一般規(guī)則，醫(yī)保行政處罰案件處理的普通程序、簡(jiǎn)易程序昂贷、執(zhí)行與結(jié)案保懈、期間與送達(dá)、醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范等作了明晰拆翘。

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步學(xué)習(xí)锉辫、研究程序規(guī)則，準(zhǔn)確掌握制度和規(guī)則的內(nèi)涵囊脉，才能準(zhǔn)確地予以實(shí)施瑰兄。

例如，對(duì)于處罰與教育相結(jié)合原則屉争，《規(guī)定》只是要求“堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合”锤距，對(duì)于如何相結(jié)合，則未作詳細(xì)規(guī)定檩讯∥涮睿《行政處罰法》第六條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為唆阿，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民锈锤、法人或者其他組織自覺(jué)守法驯鳖。”該規(guī)定明確了教育的內(nèi)容久免∏痴蓿《規(guī)定》對(duì)于在何種情形下應(yīng)當(dāng)實(shí)施教育，亦未作規(guī)定阎姥〖怯撸《行政處罰法》第三十三條第三款規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育呼巴≡笕”那么能否以教育替代行政處罰呢?顯然是不能，因?yàn)樵摋l第一款明確了不予行政處罰的情形衣赶，只有符合這些情形的诊赊，才能不予處罰而僅僅進(jìn)行教育。還存在的問(wèn)題是府瞄，教育是否是必經(jīng)程序?如果回答是肯定的楚餐，那么未經(jīng)教育而徑行行政處罰，可能會(huì)被認(rèn)定為程序違法而被撤銷蹂孽。

由此撇扯，對(duì)于處罰與教育相結(jié)合原則，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面理解：一是在所有的行政處罰中，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行教育见撵。二是教育行為不應(yīng)當(dāng)影響處罰程序的合法性與合理性启孔，更不是處罰程序的前置性程序，對(duì)于嚴(yán)重違法行為舟到，如以欺詐辖芍、偽造證明材料或者其他手段騙取醫(yī)保待遇，數(shù)額較大但又沒(méi)有達(dá)到詐騙罪構(gòu)成數(shù)額的章理，可以依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十八條規(guī)定直接進(jìn)行行政處罰所硅，無(wú)須先行教育。三是根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定杂蒙，對(duì)于醫(yī)保違法行為輕微并及時(shí)改正营稼，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰;初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的台腥，可以不予行政處罰宏赘。不進(jìn)行處罰時(shí)，醫(yī)保行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育黎侈。從這些規(guī)定還可以看出察署，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十八條規(guī)定存在不當(dāng)之處，其規(guī)定只要發(fā)生騙取社保待遇行為峻汉，就應(yīng)當(dāng)“由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門責(zé)令退回騙取的社會(huì)保險(xiǎn)金贴汪，處騙取金額二倍以上五倍以下的罰款”，即必須實(shí)施行政處罰休吠。而根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定扳埂，如果騙取數(shù)額較少，例如只有幾十元錢瘤礁，且及時(shí)改正阳懂，則不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政處罰。只有準(zhǔn)確掌握制度與規(guī)則的精神與實(shí)質(zhì)柜思，才能正確地貫徹執(zhí)行岩调。

應(yīng)當(dāng)將《規(guī)定》《辦法》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》《行政處罰法》等法律和行政法規(guī)結(jié)合起來(lái)，在法律適用過(guò)程中要有體系化思維触擎，才能更為準(zhǔn)確地適用法律拳鹉。

《規(guī)定》第一條明確制定依據(jù)是《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》等法律、行政法規(guī)绑燃，《辦法》第一條明確制定依據(jù)是《行政處罰法》《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)乍之。一是，“等”這一表述出毁，表明其上位法依據(jù)并不僅僅限于例舉的法律法規(guī)促奇，例如《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)屬于重要的立法依據(jù)瞭阔。醫(yī)保行政處罰權(quán)保護(hù)和規(guī)范的實(shí)體權(quán)力和權(quán)責(zé)，主要來(lái)源于《社會(huì)保險(xiǎn)法》的原則性規(guī)定露龙，其第三條規(guī)定的“社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋撵靴、保基本注辜、多層次招砌、可持續(xù)的方針”對(duì)于醫(yī)保行政處罰權(quán)的設(shè)定與實(shí)施，具有指導(dǎo)意義策洒。在《規(guī)定》和《辦法》的實(shí)施中粉私，應(yīng)當(dāng)將涉及的法律法規(guī)，特別是上位法近零，應(yīng)當(dāng)結(jié)合起來(lái)予以適用诺核。二是，在適用《規(guī)定》和《辦法》的過(guò)程中久信，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用上位法窖杀，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》以及其他法律規(guī)范，而非優(yōu)先適用《規(guī)定》和《辦法》裙士∪肟停《規(guī)定》屬于部頒規(guī)章，《辦法》屬于部頒規(guī)范性法律文件腿椎，其內(nèi)容雖然更為具體痊项、更具有針對(duì)性，法律效力的位階較低酥诽，實(shí)施行政處罰、作成行政處罰文書時(shí)皱埠，應(yīng)當(dāng)首先適用《社會(huì)保險(xiǎn)法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等基本法律和行政法規(guī)肮帐，其次才應(yīng)適用《規(guī)定》和《辦法》。當(dāng)然在實(shí)踐中番搅，可以反向思想代徒，即先依照《規(guī)定》和《辦法》確定適用程序，然后向基本法律和行政法規(guī)尋找應(yīng)適用條款瘸拳，在作成文書中再正向適用昔黍。無(wú)論如何，應(yīng)當(dāng)牢記眠乏，依法行政伴糟，首先是指依“基本法律”行政。

“徒法不足以自行”羽傻，規(guī)則的明晰只是提供了行政行為的依據(jù)壮焰，只有使這些程序規(guī)則得到切實(shí)的遵守與監(jiān)督，才能真正實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障行政程序立法的價(jià)值功能，因此必須強(qiáng)調(diào)醫(yī)保行政處罰行為法律程序的監(jiān)督费武。然后相對(duì)人可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的方式嘶违，對(duì)醫(yī)保行政處罰行為通過(guò)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查，但總體而言耽翁，這種監(jiān)督方式過(guò)于復(fù)雜旭贬，成本相對(duì)較高，絕大多數(shù)人至少不會(huì)首選這一方式搪泳。宜主要通過(guò)行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的方式對(duì)遵守行政處罰程序的監(jiān)督稀轨，如上級(jí)主管部門建立醫(yī)保行政處罰程序適用狀況評(píng)估體系，對(duì)下級(jí)醫(yī)保部門醫(yī)保行政處罰程序適用狀況進(jìn)行評(píng)估森书，并提出修改建議;建立暢通的行政投訴靶端、舉報(bào)途徑，受理相對(duì)人以及其他單位和個(gè)人對(duì)醫(yī)保行政處罰程序適用的投訴舉報(bào)凛膏，進(jìn)行調(diào)查處理并書面回復(fù)杨名，對(duì)問(wèn)題較多者應(yīng)當(dāng)明確法律責(zé)任與法律后果。只有建立和完善對(duì)管理猖毫、監(jiān)督者的監(jiān)督台谍，才能真正推進(jìn)醫(yī)保行政處罰程序規(guī)范的落地。

從法學(xué)的視角來(lái)看吁断，《規(guī)定》與《辦法》也仍有值得完善之處趁蕊，例如《規(guī)定》第三十七條第一款第(二)向規(guī)定，有“責(zé)令解除醫(yī)保服務(wù)協(xié)議等直接關(guān)系到當(dāng)事人或第三人重大權(quán)益仔役，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的”情形的妒贞，在醫(yī)療保障行政部門負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核惠所，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的剑银，不得作出決定。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上將醫(yī)保服務(wù)協(xié)議的解除或責(zé)令解除作為行政處罰或行政強(qiáng)制措施更掺，且要求經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序锄垛。醫(yī)保服務(wù)協(xié)議的法律屬性主要屬于行政協(xié)議，納入行政處罰或行政強(qiáng)制措施拴挫，不僅缺乏上位法依據(jù)默峦，法理上也有待商榷。立法的完善與改進(jìn)永無(wú)止境揩榴。我們應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律框架體系下堅(jiān)持嚴(yán)格適用醫(yī)保行政處罰程序袱类，提升醫(yī)保行政行為合法化水平，更好地保護(hù)公民醫(yī)保權(quán)益以及其他社會(huì)主體正當(dāng)?shù)尼t(yī)保利益柱爵，為法治中國(guó)的建設(shè)作出應(yīng)有的努力五逢。