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黨的二十大報告明確提出了“建立長期護理保險制度”。相較于2015年黨的十八屆五中全會中“探索建立長期護理保險制度”與2021年國務院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》中“穩(wěn)步建立長期護理保險制度”的表述裹侍，此次的表述更加明確與直接忙菠。這也意味著我國長期護理保險制度的發(fā)展即將進入新的階段洲棍。本文擬通過對長護險發(fā)展歷程的梳理十偶，總結(jié)我國長護險制度發(fā)展的特色岖酸，進一步探尋新階段有中國特色的長期護理保險制度的發(fā)展之路命丑。

一憨净、我國長護險發(fā)展歷程的梳理

（一）制度初探期 2012-2015年

2012年纽宇，全國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?4.3%菲组，65歲及以上人口占總?cè)丝诘?.4%】溃《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》出臺庭匆。衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)《2012 年衛(wèi)生工作要點的通知》（衛(wèi)辦發(fā)〔2012〕8 號）從服務供給的角度提出，推進康復醫(yī)療服務體系建設(shè)舌肝，開展長期護理服務試點工作渗骆。2012 年國務院關(guān)于印發(fā)《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案》的通知（國發(fā)〔2012〕11 號）提出：積極發(fā)展商業(yè)健康保險。同年页更，青島市開始了長期醫(yī)療護理保險的實踐硝逐。

對于這一階段，從理論層面看锹嫌，在長期護理保險的定性上尚存在討論足蹋。從實踐層面看，多部委都出臺了許多養(yǎng)老服務的相關(guān)文件惯悠，長期護理服務發(fā)展的制度環(huán)境進一步優(yōu)化邻邮，地方實踐在服務供給方面也出現(xiàn)了一些值得借鑒的做法，如青島實踐開啟了政府集中購買克婶，商業(yè)保險公司經(jīng)辦饶囚，以協(xié)議合作的形式提供長護服務的基本格局；而保險籌資部分則需要進一步探索鸠补。

（二）制度試點期 2016-2020年

2016 年，人力資源社會保障部辦公廳《關(guān)于開展 LTCI 制度試點的指導意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80 號文）開啟了長護險首批試點嘀掸。該文明確了長期護理保險試點的社會保險屬性紫岩，更對于籌資、管理睬塌、服務泉蝌、保障等進行了明確的指導。這是我國長護險制度發(fā)展的里程碑揩晴。在政策的指引下勋陪，各地試點順序展開，并被反復研究擂奇。國家各部委同期推出了一系列配套文件以保障制度的順利推進嘶逝，在此不一一列舉。2018年國家醫(yī)保局成立后拱削，長期護理保險制度的得以更快推進拄抄，相關(guān)政策文件密集發(fā)布。（見表1）

表1 長期護理保險制度相關(guān)政策

結(jié)合兩輪實踐看扎输，從籌資徽探、管理和服務供給上呈現(xiàn)出了一些特點治东。

（1）從籌資的角度看，各地籌資方案多樣封豆，籌資對象缔禾、籌資比例、籌資來源均有所差異恢憋。但總體來看像样，多數(shù)呈現(xiàn)出①基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌資金支持了長護險的啟動；②籌資比例在發(fā)展中趨同坡牛。多數(shù)城市長期險籌資額占該地人均可支配收入約0.3-0.4%左右掸绞；③基金有結(jié)余，部分城市籌資比例不增反降耕捞。

（2）從經(jīng)辦的角度看衔掸，呈現(xiàn)出①以服務購買的形式吸納保險公司參與經(jīng)辦服務，在保險籌資中支付經(jīng)辦費用俺抽；②各地對于經(jīng)辦服務的標準建設(shè)均較為關(guān)注敞映，經(jīng)辦協(xié)議標準進一步完善。③各地經(jīng)辦服務嵌入制度的深度仍有不同磷斧。

（3）從服務供給角度看振愿，各地實踐呈現(xiàn)出更多樣更為差異化的形式，其主要原因是相對于籌資制度側(cè)重制度規(guī)范弛饭，服務供給更倚重各地資源稟賦冕末。因此形成了是否包括醫(yī)護服務，可否由親屬進行照料侣颂，服務包項目的構(gòu)成档桃，可選擇項目的多少，各方面均存在差異憔晒。但總體而言藻肄，還是呈現(xiàn)出了因地制宜吸納社會力量參與服務供給的基本格局。

可以說高降，在歷經(jīng)兩輪試點后制度框架逐漸清晰朝棉，即（1）明確了長期護理保險的社會保險屬性；（2）明確了調(diào)結(jié)構(gòu)殷淮、低水平沧牧、廣覆蓋、绷骄福基本的籌資與保障水平莲轮，盡管籌資主體還有較大差異，但籌資比例有趨同的傾向；（3）吸納市場與社會力量參與到長期護理保險制度體系的建設(shè)中來既帜，盡管各地商業(yè)保險嵌入的深度和廣度尚有差異浦匾，但基本制度邏輯已經(jīng)清晰；（4）因地制宜地制定長護險的服務供給方案制私，在服務供給部分呈現(xiàn)出較大差異涝填，特別是服務資格審核與定點服務機構(gòu)結(jié)算等方面各有規(guī)范與標準。

總體來說揖膜，通過試點工作誓沸，一方面看，以標準化的形式進行購買壹粟，說明了制度具備了包容性發(fā)展的基本特點拜隧；另一方面看，各地的標準不盡統(tǒng)一也有悖治理體系現(xiàn)代化的基本訴求趁仙。因此對分散的標準進行“標準化”則成為制度演進的下一步目標洪添。

（三）制度協(xié)整期：2021年至今

如上文所述，制度框架明確的情況下雀费，整合各地碎片化的試點制度起來就成為需要進一步突破的難點干奢。

《長期護理服務失能等級評估標準（試行）》明確長期護理服務的評估指標、實施要求盏袄、評估結(jié)果的判定方法忿峻；《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了推動建立長期照護服務項目、標準辕羽、質(zhì)量評價等行業(yè)規(guī)范和全國統(tǒng)一的老年人能力評估體系逛尚；中國銀保監(jiān)會辦公廳《關(guān)于規(guī)范保險公司參與LTCI制度試點服務的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2021〕65號）的出臺，意味長期護理保險制度在經(jīng)辦和資格審核環(huán)節(jié)在全國范圍內(nèi)形成了統(tǒng)一的標準和規(guī)范刁愿。

相信在制度進一步推行的過程中位满，各種規(guī)范與標準會越來越全面統(tǒng)一、嚴謹規(guī)范土霞。當然，基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的基本國情和服務能力和資源稟賦差異較大的基本特點沟脓，在服務供給側(cè)應該是標準體系建設(shè)的基礎(chǔ)上每访，建立可選擇可通約的靈活框架，包容各地的差異化發(fā)展稠臣。

值得一提的是康蚯，2021年《醫(yī)療保障法（征求意見稿）》（簡稱《意見稿》）提出：國家建立和發(fā)展長期護理保險，解決失能人員的基本護理保障需求爵倚。長期護理保險覆蓋全民侦纳，繳費合理分擔，保障均衡適度也您，籌資和待遇水平動態(tài)調(diào)整勤焕。制定完善與長期護理保險制度運行相適應的失能評估和需求認定等標準脾膨、基本保障項目范圍以及管理辦法等。健全符合長期護理保險特點的經(jīng)辦服務體系疮丛。支持社會力量參與制度體系建設(shè)幔嫂，鼓勵建立多元綜合保障格局√鼙。《意見稿》明確了長護險的責任履恩、制度框架、保障范圍與水平呢蔫、組織方案切心，體現(xiàn)了我國長護險制度發(fā)展的基本思路，廣覆蓋片吊、闭阑瑁基本、包容吸納的基本精神定鸟。體現(xiàn)了醫(yī)保局對于推動長護險制度發(fā)展的決心而涉。

二、有中國特色長護險制度發(fā)展的路徑選擇

（一）堅持共同富裕的價值取向

共同富裕作為我國社會政策發(fā)展的重要理念联予，為社會政策的發(fā)展規(guī)定了方向啼县。長護險試點城市均衡分布于不同經(jīng)濟發(fā)展與老齡化程度的城市，其中“未富先老”型試點城市數(shù)量最多偏团。一方面是因為從在我國城市總體中献凫，這類城市的數(shù)量最多；另一方面库忽，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后且人口流出型的未富先老型城市可能面臨著突出的問題——更大的護理需求與更匱乏的供給資源間的張力攘宗。

堅持共同富裕的價值取向意味著對于公平正義的追求，意味著以人為發(fā)展的目的拌九，更意味著政府對于財政與管理責任的擔當猾蔫。（1）從財政責任的角度看，基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金和財政資金是長護險籌資的重要籌資來源恐丧，而多數(shù)未富先老型城市瀑乡，也是中央基本醫(yī)療保險補貼和均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的傾斜城市，政府已經(jīng)主動承擔了相應的財政責任晚沙。（2）從管理責任的角度看橙挽，各地政策環(huán)境和資源稟賦差異巨大。經(jīng)濟社會較為發(fā)達的地區(qū)喝赎，服務供方早已布局冶驴，蓄勢待發(fā)。政府主要任務是規(guī)范與引導市場，但“未富先老”型城市在服務供給上則面臨著市場發(fā)育不足师抄，需要培育市場或者借助傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)來供給長期護理服務漓柑。引導長護服務資源均衡發(fā)展，是長護險推進發(fā)展的重要任務司澎，也是共同富裕價值取向的具體體現(xiàn)欺缘。

（二）堅持可持續(xù)發(fā)展的政策目標

能夠契合于一國的政治經(jīng)濟制度并有效地從中汲取發(fā)展資源是社會政策可持續(xù)發(fā)展的基本條件。我國長護險制度體現(xiàn)出了在管理和服務上包容性發(fā)展挤安，在籌資水平上保持可及性和可持續(xù)性谚殊。

從籌資水平的角度看，以“調(diào)結(jié)構(gòu)蛤铜、蹦坌酰基本”作為籌資來源和水平的基本導向，就是考慮到長護險在經(jīng)濟上的可及性和可持續(xù)性围肥，為制度的推進和發(fā)展留有空間剿干。

從經(jīng)辦服務的角度看，我國長護險制度運作中吸納了有資質(zhì)的保險公司參與經(jīng)辦穆刻，包容了各種醫(yī)療或者養(yǎng)老機構(gòu)成為定點服務機構(gòu)置尔，這種制度設(shè)計有著諸多優(yōu)點（1）緩解了政府部門經(jīng)辦能力不足的問題，擴大了公共服務的供給能力籍勘；（2）形成對社會資源的有效吸納城搀，使得服務供給體系快速建成；（3）通過協(xié)議引導和規(guī)范了相關(guān)行業(yè)的有序競爭挤胃，有效提高服務效率诞茶；（4）擴大就業(yè)，特別是增加勞動力市場邊緣群體的就業(yè)君博。

從服務供給的角度看哆幸，各地因地制宜地吸納了多種社會力量參與護理服務的供給，包括各種養(yǎng)老服務機構(gòu)慧贩、基層醫(yī)療服務機構(gòu)凫体、甚至受益人親屬參與服務供給。這形成了各地服務供給差異化發(fā)展的特點抡悼。盡管有差異卿俺，但各地服務形式上都凸顯了對居家護理的支持。這也充分體現(xiàn)出是長期護理服務供給對于可及性的重視钠锉，不僅是經(jīng)濟層面，也包括時間和空間層面的可及性西轩。

總體上看员舵，開放、包容、吸納是長期護理保險制度發(fā)展的重要特點马僻，也是其可持續(xù)發(fā)展的基本保證庄拇。

（三）堅持穩(wěn)健協(xié)同的發(fā)展方法

從2012年青島單一城市的試點至今，我國長護險政策已經(jīng)歷時十年韭邓。從我國政策發(fā)展的從時間發(fā)展來看堅持了試點—經(jīng)驗總結(jié)—擴大試點—制度完善的過程措近。制度的發(fā)展表現(xiàn)出了很強的穩(wěn)健性。

首先女淑，制度的發(fā)展注重學習瞭郑。（1）討論學習先行國家經(jīng)驗。從青島實踐中鸭你，對于韓國制度框架的學習屈张，再到對于各制度先行國家制度的研究和討論，長護險的發(fā)展一直伴隨著研究和學習袱巨。（2）研究學習實踐經(jīng)驗讽益。各地在制度設(shè)計過程中，均有調(diào)研學習的過程遥喘，在學習的基礎(chǔ)上再進行因地制宜地調(diào)整泞叉。（3）吸納學習歷史經(jīng)驗。在我國長護險的實踐中纯殖，部分城市采用了培訓家屬作為護理員提供護理服務的方案嫡决。這種思路可以回溯到新中國建設(shè)之初的農(nóng)村醫(yī)療體系建設(shè)中的赤腳醫(yī)生經(jīng)驗。通過在地化的隊伍建設(shè)降低成本延懂，靈活地培訓制度提高質(zhì)量侄脂，最終實現(xiàn)了醫(yī)療服務供給的可及性。

其次昵壁，制度的發(fā)展體現(xiàn)了協(xié)同性烫毡。長護險的賠付不僅是資金更是服務，這是長期護理保險制度區(qū)別于其他險種的最大不同坠地。這種不同使得長期護理保險制度涉及到的部門間的協(xié)同：（1）政府部門間的協(xié)同弄萨。從政策文件和實踐來看，我國長護險的發(fā)展伴隨著多部門的持續(xù)協(xié)作圾纤，涉及到的政府部門包括醫(yī)保局瓣颅、民政部、衛(wèi)健委譬正、人社部宫补、銀保監(jiān)會等十余個部門。隨著制度的擴圍推進曾我，還將進一步涉及到地區(qū)間的協(xié)調(diào)粉怕。（2）政府與市場的協(xié)同健民。長護險的經(jīng)辦，涉及到作為市場主體的商業(yè)保險公司贫贝。保險公司之間如何有序競爭秉犹，政府如何對其進行規(guī)范和監(jiān)督，購買服務如何有效嵌入公共服務體系都是復雜的協(xié)同過程稚晚。（3）政府與社會的協(xié)同崇堵。長期護理服務過程涉及到多學科護理合作與不同機構(gòu)間的遞送過程，需要從居家到社區(qū)養(yǎng)老中心客燕、社區(qū)衛(wèi)生服務中心到醫(yī)院各科室之間的醫(yī)療護理服務遞送鸳劳。

（四）堅持治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向

治理結(jié)構(gòu)的分化，治理功能的專業(yè)化究油，治理主體的多元化殊精，治理規(guī)則的全國性適用，治理體系的整合是國家治理現(xiàn)代化的基本指標迹匈。其一诽檬，長護險的獨立建制體現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)的分化。長護險制度能分散個人和家庭的長期護理風險帚孔，有望減少因護理需求產(chǎn)生醫(yī)钡畎纾基金的支出，并有助于引導和規(guī)范長期護理體系的發(fā)展泉档，有益于協(xié)調(diào)地區(qū)間護理服務資源的供給篓围。發(fā)展長期護理保險制度也是應對深度老齡化社會沖擊的一項重要制度安排，也是治理結(jié)構(gòu)進一步分化的體現(xiàn)健需。其二培按，購買專業(yè)經(jīng)辦服務加強了治理功能的專業(yè)化。如上文所述蕴来，從政策導向到各地實踐沪识，商業(yè)保險公司參與經(jīng)辦已經(jīng)成為長護險制度重要特點。其三娱局，廣泛吸納多種力量參與體現(xiàn)了治理主體的多元化彰亥。長護險制度在制度設(shè)計、經(jīng)辦管理衰齐、服務供給等多流程中多主體的協(xié)同任斋。其四，標準化體系的建設(shè)致力于治理規(guī)則的全國適用性耻涛。標準化的建設(shè)是吸納市場和社會力量參與長護險經(jīng)辦與服務的基礎(chǔ)废酷，將各地的“標準”進行全國范圍內(nèi)的“標準化”，并使得標準化體系全面統(tǒng)一抹缕、嚴謹規(guī)范是需要繼續(xù)推進的目標澈蟆。其五芒帕，長護險制度的整合體現(xiàn)了治理體系的整合。通過建立全面可通約的標準化體系丰介，通過信息化平臺吸納各地分散的資源，使得各地碎片化的制度整合進一個開放鉴分、吸納哮幢、包容的體系中，這是制度發(fā)展下一步的目標欣慰，也是長期建設(shè)的目標市黔。長護險制度作為一項社會政策，融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)潮流是必然的選擇氮栏，也為我們指明了有中國特色長護險制度的發(fā)展路徑插棱。

我國長護險制度從青島實踐迄今已有十年的發(fā)展，回溯經(jīng)驗左蛙，發(fā)現(xiàn)有中國特色長護險制度道路具備了共同富裕的價值理念肘何，可持續(xù)發(fā)展的政策目標，穩(wěn)健協(xié)同的發(fā)展方法裁甘，治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向艰膀。明確了發(fā)展的道路，也就明晰了努力的方向区蛹。